El Tren Maya y el Convenio 169 de OIT
Graciela Machuca Martínez
Mientras que los pueblos indígenas de las entidades por las que pasará el Tren Maya aún están en espera que el gobierno federal les cumpla el pago por el uso de sus tierras para la construcción de carreteras y otras obras de infraestructura vial, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) dio a conocer el 30 de abril, por medio de la plataforma de Compranet, las bases de licitación para la contratación de los servicios correspondientes a la ingeniería básica del Tren Maya.
En un comunicado dado a conocer hasta el primero de mayo, Fonatur dice que la licitación, publicada en Compranet, a través del número de procedimiento LA-021W3N003-E66-2019, es de carácter nacional y tiene como objetivo contratar la ingeniería básica de los 7 tramos ferroviarios que componen los 1,525 km del proyecto.
En el aí±o 1989, países que forman parte de la Organización Internacional del Trabajo, entre ellos México, aprobaron el llamado Convenio 169 sobre Pueblo Indígenas y Tribales, México ratificó dicho tratado internacional en 1990, por lo que se obliga a acatarlo y en caso que el gobierno ya no quieras cumplirlo, debe renunciar a él, pero eso implicaría violentar el principio de no regresividad de los derechos humanos que el país está obligado a respetar por ser parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Sin embargo, al actual gobierno federal no le interesa el respeto a los tratados internacionales contemplados en los artículos primero, 133, entre otros de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por ello, sin tomar en cuenta a los pueblos originarios, se decidió hacer pública la primera licitación para este proyecto.
La ruta es la siguiente: del 6 al 14 de mayo de 2019, de 9 a 14 horas, deberá realizarse el registro de participantes; el 15 de mayo de 2019, Fonatur realizará un taller informativo a las 11 horas; el 27 de mayo de 2019, Fonatur realizará la junta de aclaraciones a las 11 horas; el 5 de julio de 2019, Fonatur realizará la presentación y apertura de propuestas a las 11 horas, el 22 de julio de 2019, Fonatur dará a conocer el fallo a las 11 horas.
La publicación de esta convocatoria fue justificada por el presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, durante su conferencia del primero de mayo, al decir: ”Se está siguiendo todo el procedimiento legal en todos los casos; donde se necesite hacer la consulta se va a llevar a cabo. Sí es válido porque la mayoría de la gente de las comunidades indígenas apoya este plan. Claro que existe la disidencia y debe de respetarse, pero en la democracia es la mayoría la que decide, se respetan las minorías, pero es la opinión mayoritaria la que debe de tener la posibilidad de decidir al final. Eso es lo que se está haciendo».
Pero el Convenio 169 de la OIT dice otra cosa, porque se fundamenta ”en el respeto a las culturas y las formas de vida de los pueblos indígenas y reconoce sus derechos sobre las tierras y los recursos naturales, así como el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que ataí±e al proceso de desarrollo. El objetivo del Convenio es superar las prácticas discriminatorias que afectan a estos pueblos y hacer posible que participen en la adopción de decisiones que afectan a sus vidas».
Por si el equipo de López Obrador no conoce el Convenio 169 de la OIT, le dejo un enlace a un manual elaborado por la misma OIT dirigido tanto a gobiernos como a pueblos indígenas y empresas. https://www.ilo.org/…/—sro-san_jose/documents/publication…
En este documento se dice que los principios fundamentales son el de consulta y participación, los cuales constituyen la piedra angular del Convenio. «Además, el Convenio cubre unaamplia gama de cuestiones relativas a los pueblos indígenas, que incluyen elempleo y la formación profesional, la educación, la seguridad social y la salud, el derecho consuetudinario, las instituciones tradicionales, las lenguas, las creencias religiosas y la cooperación a través de las fronteras».
¿Por qué la consulta y la participación son piedra angular del Convenio 169 de la OIT?
La consulta y la participación son principios fundamentales de la gobernanza democrática y del desarrollo incluyente. El Convenio núm. 169 introdujo disposiciones sobre consulta y participación para eliminar el enfoque integracionista del anterior Convenio núm. 107. Si bien la consulta y la participación son objetivos importantes por sí mismos, son también el medio por el cual los pueblos indígenas pueden participar plenamente en la adopción de las decisiones que les afectan. La consulta y la participación son derechos que no sólo se atribuyen a los pueblos indígenas. La consulta es un principio fundamental que se encuentra en todos los demás convenios de la OIT los cuales disponen la consulta entre los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como con todos a quienes interesa un convenio determinado. En este sentido, el Convenio núm. 169 no es una excepción, sino que afirma el requisito de consultas específicas con los pueblos indígenas, se lee en el referido manual.
”Debido a los grandes retos a los que actualmente tienen que hacer frente los pueblos indígenas y tribales, incluidos la regularización de la propiedad de la tierra, la salud, la educación, y el aumento de la explotación de los recursos naturales, la participación de los pueblos indígenas y tribales en estos y otros ámbitos que les afectan directamente, es un elemento fundamental para garantizar la equidad y la paz social a través de la inclusión y el diálogo. … las consultas pueden ser un instrumento de diálogo auténtico, de cohesión social y desempeí±ar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos», sostuvo la Comisión de Expertos, al hacer una observación general sobre el Convenio núm. 169, durante la 79.a reunión desarrollada en 2008 y publicada en 2009.
¿Qué dice el Convenio sobre la Consulta?
El requisito general de consultar a los pueblos indígenas se encuentra en el Artículo 6(1) del Convenio núm. 169. La consulta de los pueblos indígenas se erige por lo tanto en obligación general en virtud del Convenio, cada vez que haya medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a dichos pueblos.
Dichas medidas pueden referirse, por ejemplo, a la elaboración de legislación nacional relativa a consultas o a la construcción de infraestructura vial en las tierras de una comunidad indígena específica. Además, el Convenio subraya particularmente la necesidad de consultar en ciertas circunstancias que incluyen la consulta previa a la prospección o la explotación de los recursos del subsuelo y a la reubicación y la enajenación de tierras.
El contenido central de la aplicación de los conceptos de consulta y participación resulta clave en el contexto de las relaciones entre los pueblos indígenas y los Estados. El requisito de emprender consultas con los pueblos indígenas es a la vez amplio y específico. En términos operacionales, esto implica a menudo el establecimiento de mecanismos institucionalizados para consultas regulares y amplias a la par que mecanismos específicos que se aplican cada vez que una comunidad determinada se vea afectada.
Lo anterior resulta conforme con la experiencia de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) quien destacó en su observación general de 2009 dos principales desafíos: i) garantizar que se realicen consultas apropiadas antes de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a pueblos indígenas y tribales; y ii) incluir disposiciones en la legislación que requieran consultas previas como parte del proceso en el que se determina si se otorgarán concesiones para la explotación y prospección de recursos naturales.
La consulta en virtud del Convenio significa que: 1. Las consultas deben ser formales, plenas y llevarse a cabo de buena fe; debe producirse un verdadero diálogo entre los gobiernos y los pueblos indígenas y tribales caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo, la buena fe y el deseo sincero de alcanzar un acuerdo; 2. Tienen que establecerse mecanismos apropiados a escala nacional y ello debe realizarse de una forma adaptada a las circunstancias; 3. Tienen que llevarse a cabo consultas a través de instituciones representativas de los pueblos indígenas y tribales en relación con las medidas legislativas y administrativas; 4. Deben llevarse a cabo consultas con el objetivo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas. Las consultas pro forma o la simple información no cumplirán con los requisitos del Convenio. Al mismo tiempo, dichas consultas no implican un derecho de veto ni su resultado será necesariamente alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento. De acuerdo a lo establecido en la Observación general sobre el Convenio núm. 169, formulada en el 2010 y publicada en 2011.
Una de las cuestiones que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha examinado con más regularidad desde que el Convenio fue adoptado es la ”obligación de consulta». La CEACR formuló una observación general detallada para clarificar el concepto de consulta. Dicha observación indica, entre otras cosas, que: La Comisión no puede sino subrayar la importancia que tiene garantizar el derecho de los pueblos indígenas y tribales a decidir sus prioridades de desarrollo a través de consultas significativas y eficaces y la participación de esos pueblos en todas las etapas del proceso de desarrollo, especialmente cuando se debaten y deciden los modelos y prioridades de desarrollo. No realizar dichas consultas y no dejarles participar tiene graves repercusiones para la aplicación y éxito de programas y proyectos específicos de desarrollo, ya que de esta forma resulta poco probable que reflejen las aspiraciones y necesidades de los pueblos indígenas y tribales.
¿Por qué la consulta con los pueblos indígenas requiere de una atención especial?
Los pueblos indígenas tienen los mismos derechos que el resto de la ciudadanía de participar en la vida democrática general del Estado y de votar en dichos procesos. Asimismo, los Estados tienen la obligación de realizar consultas específicas y de garantizar la participación de los pueblos indígenas, siempre que se consideren medidas que los afecten directamente. Esto no quiere decir que los pueblos indígenas tengan derechos especiales, sino que, dada su situación, se requieren medidas especiales de consulta y participación para salvaguardar sus derechos en el marco de un Estado democrático. La naturaleza colectiva de los derechos de los pueblos indígenas y la necesidad de salvaguardar sus culturas y modos de sustento son parte de los motivos por los cuales los gobiernos deben adoptar medidas especiales para su consulta y participación cuando se adoptan decisiones.
Por otra parte, los órganos de control de la OIT han manifestado claramente que una simple reunión informativa en la que se escucha a los pueblos indígenas sin posibilidades de que influyan en la adopción de decisiones, no puede considerarse que cumple con las disposiciones del Convenio. La aplicación adecuada del derecho a la consulta implica un proceso cualitativo de negociaciones de buena fe y diálogo, mediante el cual el acuerdo y consentimiento, de ser posibles, pueden lograrse. En este sentido, importa subrayar la interconexión entre consultas amplias y consultas específicas. Si los derechos, preocupaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas se reflejan en los textos legislativos y en políticas de largo alcance, es probable que el acuerdo y consentimiento sobre medidas o proyectos específicos que afectan sus tierras y territorios se logren más fácilmente.
Debe también subrayarse que incluso si el proceso de consulta fue concluido sin acuerdo o consentimiento, la decisión adoptada por el Estado debe respetar los derechos sustantivos reconocidos por el Convenio, tales como los derechos de los pueblos indígenas a las tierras y a la propiedad. La importancia de obtener el acuerdo o el consentimiento es mayor mientras más severas sean las posibles consecuencias para los pueblos indígenas involucrados. Si, por ejemplo, hay peligro para la continuación de la existencia de una cultura indígena, la necesidad del consentimiento con las medidas propuestas es más importante que en los casos en los que las decisiones pueden resultar en inconvenientes menores, sin consecuencias severas o duraderas. El Convenio núm. 169 en su Artículo 16, párrafo 2, establece el «consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa» por parte de los pueblos indígenas en los casos en que su traslado y reubicación de estos pueblos fuera de las tierras que ocupan se considere excepcionalmente necesario.
Por todo lo anterior, es preocupante que el presidente de México, se atreva a hacer una consulta a mano alzada en Juchitán de Zaragoza, Oaxaca, para pedir la aprobación del Proyecto del Tren Transístmico. Desde luego que esa ocurrencia ya la justificó, diciendo que quienes se oponen a este tipo de consultas a mano alzada son sus adversarios y reaccionarios que ni siquiera viven en el Istmo de Tehuantepec.
Graciela Machuca
